Federico B. Contreras Espinoza
Asesor ORPIO
Uno de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas u originarios es la Consulta Previa, regulada por la Ley N.° 29785, definida como un proceso de diálogo intercultural cuya finalidad es lograr acuerdos entre el Estado y dichos pueblos sobre medidas legislativas o administrativas que puedan afectar directamente sus derechos colectivos, su existencia física, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo.
El proceso de consulta es un mecanismo fundamental para garantizar la participación efectiva de los pueblos indígenas en las decisiones que impactan sus territorios y modos de vida, tal es el caso del actual proceso de consulta previa que se viene desarrollando en el territorio de la comunidad nativa Huitoto Murui, denominada Centro Arenal, ubicada en el distrito de Punchana, provincia de Maynas, departamento de Loreto.
La comunidad nativa Centro Arenal colinda con el centro poblado Barrio Florido, encontrándose muy cerca de la ciudad de Iquitos. Fue reconocida y delimitada en el año 1975, con 1 983 hectáreas tituladas, y alberga legalmente registradas como nativos a 78 familias. Sus integrantes forman parte de la familia etnolingüística Huitoto Murui y los orígenes de la comunidad se remontan a los tiempos del cauchero Julio César Arana y a los desplazamientos que realizaba llevando a los indígenas como mano de obra esclavizada.
En mayo de 2011, el Congreso de la República aprobó la Ley N.° 29680, que declaró de interés y necesidad pública la ejecución y conclusión de diversas obras de infraestructura, en coordinación con los gobiernos regionales, y priorizó la construcción de la carretera Bellavista–Mazán–Salvador–El Estrecho. El primer tramo de la carretera empezó a construirse en noviembre de 2017 y concluyó en octubre de 2021, sobre el río Nanay, e incluye la construcción del Puente Nanay y viaductos de acceso.
El Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), a través de Provías Nacional, el 6 de febrero de 2024 suscribió el Contrato N.° 08-2024-MTC/20.2 con el Consorcio Vial Atalaya, conformado por las empresas Alpha Consult S.A. y Dohwa Engineering Co. Ltd., Sucursal del Perú, por el monto de S/ 5 985 662.37 (cinco millones novecientos ochenta y cinco mil seiscientos sesenta y dos con 37/100 soles), para la elaboración del estudio definitivo del segundo tramo, en un plazo de 330 días calendario, comprendiendo una extensión de 38.5 km de la ruta nacional PE-5NI que unirá la localidad de Santo Tomás–Mazán, atravesando la comunidad nativa Centro Arenal.
Aquí detenemos la atención para hacer énfasis en los plazos de la relación contractual. El tiempo que tuvo el Consorcio Vial Atalaya para concluir el estudio definitivo, que comprende el estudio de ingeniería, el estudio de arqueología y el estudio de impacto ambiental, fue hasta febrero de 2025. Entendemos que estos estudios, por su especialidad y rigurosidad técnica, muchas veces requieren mayor tiempo; sin embargo, a la fecha este estudio presenta en promedio 270 días calendario de retraso, que después de las fiestas navideñas e inicio de año podría duplicarse respecto del plazo contractual.
El MTC, a través de la Oficina de Diálogo y Gestión Social, viene llevando a cabo la consulta previa con la comunidad nativa Centro Arenal. Para este proceso, los días 13 y 14 de septiembre de 2024 se realizaron reuniones preparatorias para la elaboración y aprobación del Plan de Consulta, habiéndose acordado concluir el proceso el 24 de noviembre de 2024. Estas fechas fueron relevantes tomando como referencia el avance del estudio definitivo según contrato; sin embargo, desde el 24 de septiembre de 2024, fecha en que se desarrolló la etapa de publicidad, la comunidad se dio con la sorpresa de que la documentación —Plan de Consulta, proyecto de Resolución Directoral y ayuda memoria— entregada por el MTC no era suficiente para avanzar a la siguiente etapa.
Con fechas 18 y 19 de octubre de 2024 se llevó a cabo el taller de la etapa de información; sin embargo, el MTC solo pudo exponer el producto 1 del estudio de ingeniería, el cual no reflejaba los impactos que se generarán por la habilitación de infraestructura dentro de la comunidad nativa. De la misma forma, no se contaba con información del estudio de impacto ambiental ni del estudio de arqueología, debido a que la empresa consultora no había cumplido con los plazos de entrega de los estudios. Por ello, se acordó continuar con los siguientes talleres en fechas posteriores, entre febrero y marzo de 2025, reprogramándose también las fechas de las etapas de Evaluación Interna y Diálogo.
En marzo de 2025, el MTC manifestó que aún no se contaba con la información requerida para continuar con el proceso de consulta previa, señalando que la información no se encontraba lista debido a la demora en la entrega por parte del Consorcio Vial Atalaya y a la aprobación por la Dirección de Estudios. En consecuencia, no se pudo continuar con el proceso directamente por falta de información, a causa de un incumplimiento contractual.
En ese sentido, es responsabilidad del MTC continuar con el proceso de consulta, pero también es su obligación entregar la información social y ambiental del proyecto, en la que se puedan apreciar los impactos que se generarán en los 4.2 km que atraviesan el territorio comunal. El escenario es adverso, considerando que un tercero (Consorcio Vial Atalaya) haya desplegado acciones que han limitado el ejercicio de un derecho fundamental de las poblaciones indígenas a la consulta previa en un plazo razonable. Esta acción no solo ha condicionado el avance del proceso, sino que viene poniendo en riesgo su continuidad.
Podemos apreciar una suerte de responsabilidad compartida entre el MTC y la consultora, y su relación directa de afectación a un derecho fundamental. Esta relación nos permite concluir que la acción estatal, para el caso en concreto, ha estado destinada a vulnerar el derecho fundamental a la consulta previa, toda vez que el MTC no tomó las previsiones administrativas necesarias para evitar estos inconvenientes en la entrega de los productos, ni aplicó las acciones correctivas que correspondían, permitiendo que se extienda por más de 300 días una sola etapa del proceso.
Un factor clave es que el Estado sistemáticamente está acostumbrado a violentar los derechos de poblaciones vulnerables, siendo resaltante que la actuación de un tercero enerve esta situación, poniendo en debate el derecho de las poblaciones indígenas a ser consultadas en un plazo razonable. Ya se ha cumplido el primer año de vida de este proceso y aún se siguen anunciando fechas probables para la conclusión de los entregables del consultor, a fin de ser trasladados a la comunidad en la etapa de información, como esta viene solicitando.
Otro factor muy notorio en este proceso es que el MTC se ha resistido a entregar los productos de avance del Estudio de Impacto Ambiental, manifestando que no es de su competencia y que ello corresponde al SENACE, lo cual resulta incongruente, pues la comunidad nativa necesita conocer los impactos ambientales —positivos y negativos— que se generarán en sus bosques, territorio y modos de vida. Sin embargo, el MTC ha entendido finalmente que esta información es vital para canalizar el diálogo y los acuerdos que se adoptarán en el proceso. A insistencia de la comunidad, esta información será incorporada en la continuidad de la etapa de información, y de la misma forma se solicitó dicho estudio al SENACE en la sesión del taller participativo correspondiente a la ejecución del Plan de Participación Ciudadana del 4 de diciembre.
Es momento de romper la idea de que nos encontramos ante un proceso meramente formal, que sirve solo como requisito normativo para avanzar con la construcción. Debemos enfocarnos en que este proceso es real y debe servir para el diálogo y la toma de decisiones del Estado.
Si bien es cierto que, después de marzo de 2025, no se ha aclarado si el proceso ha sido “suspendido” o “interrumpido”, desde el léxico administrativo, se ha requerido al MTC, en una reunión técnica, que precise este punto; sin embargo, a la fecha no hemos obtenido respuesta. Entendemos que este proceso constituye el primero en la Amazonía peruana sobre habilitación de infraestructura vial, por lo que dejará lecciones aprendidas, errores, aciertos y experiencias para replicar. No obstante, también es cierto que un incumplimiento contractual, sin la adopción de medidas correctivas necesarias, viene siendo el motor que permite al Estado vulnerar la continuidad de la consulta previa, afectando el derecho a ser consultado en un plazo razonable.
